最（zuì）高人民法院 最高人民检察院 公安部

关（guān）于办理非法集资刑事案件若干问题（tí）的意见

为（wéi）依法惩（chéng）治（zhì）非法吸收（shōu）公众存款、集资诈骗等（děng）非法集资犯罪活动，维护国（guó）家金（jīn）融管理秩（zhì）序，保（bǎo）护公民、法（fǎ）人和其（qí）他组织合法权益，根据刑法（fǎ）、刑事诉（sù）讼法（fǎ）等（děng）法律规定，结合司法实践，现就办理非法吸收公（gōng）众存款、集资诈骗等非（fēi）法（fǎ）集资刑事案件有关问题提（tí）出以下意见：

一、关于非法集资的“非法（fǎ）性”认定（dìng）依据（jù）问题

人（rén）民法院、人民（mín）检察院、公安机关认（rèn）定非法集资的“非法性（xìng）”，应当以（yǐ）国家金融管（guǎn）理（lǐ）法律法（fǎ）规（guī）作为（wéi）依据。对于国家金融管（guǎn）理法律法规仅作原（yuán）则性规定的，可以根据法律规定（dìng）的精神并参考中国（guó）人民银行、中国银行保险（xiǎn）监（jiān）督管理委员会、中国证券监（jiān）督管理委员会等行（háng）政主管部门依照国家金融管理法律法规（guī）制定的部（bù）门规章或者国家有关金融管理的规定、办法、实施细则（zé）等规范（fàn）性文件的规定予以（yǐ）认定。

二、关于单（dān）位犯罪的（de）认定问题

单位实施非法集资（zī）犯罪活动，全部或（huò）者大部分违（wéi）法所得归单位（wèi）所有的，应当（dāng）认定为单位犯罪。

个人（rén）为进行非法集资犯罪活动而设立的（de）单位（wèi）实施犯罪的，或者单位设立后，以实施非法集资犯罪活动为主要活动的，不以单位犯罪论处，对单位中（zhōng）组织（zhī）、策划、实施非法集资犯罪活动的人员（yuán）应当以自然人犯罪依法追究（jiū）刑（xíng）事责任。

判断单（dān）位（wèi）是否（fǒu）以实施非法集资犯罪活动为主要活动，应当（dāng）根据单位实施非法集（jí）资的次数、频度（dù）、持续时间、资（zī）金规（guī）模、资金流（liú）向、投（tóu）入人力物力情况、单位进行正当经营的状况以及犯罪活（huó）动的影响（xiǎng）、后果等因素综合考虑认定。

三、关于（yú）涉（shè）案（àn）下属（shǔ）单位的处理问题

办理非法集资刑事案件中，人民法（fǎ）院（yuàn）、人民检察院（yuàn）、公安机关应当全面查清涉（shè）案单位，包括上级单位（总公司、母公司）和下属单位（分公司（sī）、子公司）的主体资格、层级、关系、地位（wèi）、作（zuò）用、资金流向等，区分情（qíng）况依法作出（chū）处理。

上级单位已被认（rèn）定为单位犯罪，下属单（dān）位（wèi）实施非法（fǎ）集资犯罪（zuì）活动，且全部或者大部分违法所得（dé）归下属单位所有的，对该下属单位也应当认定为（wéi）单位犯罪。上级（jí）单位和下属单位构（gòu）成共同（tóng）犯（fàn）罪（zuì）的，应当根据犯罪单位的（de）地位、作用，确定犯罪单位的（de）刑事（shì）责任。

上级单位已（yǐ）被认定为单位犯罪（zuì），下属单位实（shí）施非法集资（zī）犯罪活动，但全部或者大部分违（wéi）法所（suǒ）得归上级单位所有的（de），对下属单位不（bú）单独认定为单（dān）位犯（fàn）罪。下属单（dān）位中涉嫌犯罪的人员，可以作为上级单位的（de）其他（tā）直接（jiē）责（zé）任人员依法追究刑事责任。

上级单位未被认定为单（dān）位犯罪，下属（shǔ）单位被认（rèn）定为单位（wèi）犯罪的，对上级单位中（zhōng）组织、策划、实施非法集资（zī）犯罪的人员，一般可以与下属单位按（àn）照自然人（rén）与单（dān）位共同犯罪（zuì）处理。

上级单（dān）位与下属单（dān）位均（jun1）未（wèi）被认定为单位犯（fàn）罪（zuì）的，一般以（yǐ）上（shàng）级单位与下（xià）属单位中承担（dān）组织、领（lǐng）导（dǎo）、管理、协（xié）调职责的主管人员和发（fā）挥主要（yào）作用的人员作为主犯，以其他（tā）积极（jí）参加非法集资犯（fàn）罪的人员作为从犯，按照自然人共同犯罪处理。

四（sì）、关（guān）于（yú）主观故意（yì）的认定问题

认定犯罪嫌（xián）疑人、被告人是否具有非（fēi）法吸收公众（zhòng）存款的犯罪故意，应（yīng）当依据犯罪嫌疑人、被告人的任（rèn）职情况、职业经（jīng）历、专业背（bèi）景、培训经历、本人因同（tóng）类行为受（shòu）到行（háng）政处罚或者刑事追究情况（kuàng）以及吸收（shōu）资（zī）金（jīn）方式、宣传推广（guǎng）、合同资料（liào）、业务流程等证据，结合其供（gòng）述，进行综合分析判（pàn）断。

犯罪嫌疑人、被（bèi）告人使用诈骗方法（fǎ）非法（fǎ）集资，符合（hé）《最高（gāo）人民法院关于（yú）审理非法集资刑事案件具（jù）体应（yīng）用（yòng）法律若干问题的解（jiě）释》第四（sì）条规定的，可以（yǐ）认定（dìng）为集资诈骗罪（zuì）中“以非法（fǎ）占（zhàn）有为（wéi）目的”。

办案机关在（zài）办理非法集资刑事案件中，应（yīng）当（dāng）根（gēn）据（jù）案件具体情况注意收集运用涉及（jí）犯罪嫌疑人、被（bèi）告（gào）人的以下证据：是否使用虚（xū）假身份（fèn）信息对外开展（zhǎn）业务；是否虚假（jiǎ）订立合同、协议（yì）；是否虚假宣传，明显（xiǎn）超出经营范围或者夸大经（jīng）营、投资、服务项目及盈利能力；是否吸（xī）收资金（jīn）后隐匿、销毁合同、协议、账（zhàng）目；是否传授或者接受（shòu）规避法律（lǜ）、逃避（bì）监管（guǎn）的方法，等等。

五、关于犯罪数额（é）的认定问题

非法吸收或者变（biàn）相（xiàng）吸（xī）收（shōu）公（gōng）众（zhòng）存款构成犯罪，具有下列情形之一的，向亲友或者单（dān）位内部人员吸收的资金（jīn）应当与向不特定对象（xiàng）吸收的（de）资（zī）金一（yī）并计入犯罪数额（é）：

（一）在向亲友或者单位内部人（rén）员吸收资金的（de）过（guò）程中，明知亲友或者单位内（nèi）部人员向（xiàng）不特定对象（xiàng）吸（xī）收（shōu）资金而予以放任的（de）；

（二）以吸收资金为目的（de），将社会人员吸收为（wéi）单位内部（bù）人员，并向其吸（xī）收资金的；

（三（sān））向社会公开宣传（chuán），同时向不特定对象、亲友（yǒu）或者单位内部人员（yuán）吸收资金的（de）。

非法吸（xī）收或（huò）者变相（xiàng）吸收公众存款的数额，以行为人所吸收的资金全额计（jì）算。集资（zī）参与人（rén）收（shōu）回本金（jīn）或（huò）者获得回报后又重复（fù）投资的（de）数额不（bú）予扣除，但可以作为量刑情节酌情考虑。

六、关于（yú）宽严相济（jì）刑事政策把握问题

办理非法集（jí）资刑事案件，应当贯彻宽严相济刑事政（zhèng）策，依法（fǎ）合理（lǐ）把握追究刑事（shì）责任的范围，综合运用刑事手段和（hé）行政手段处置和化解风险，做到惩（chéng）处少数、教育挽救大多数（shù）。要（yào）根（gēn）据行为人的客观行为、主（zhǔ）观恶（è）性、犯罪情节及其（qí）地位（wèi）、作用、层级、职（zhí）务等情（qíng）况，综合判断行为（wéi）人的责任轻重和刑（xíng）事追究的必要性，按照（zhào）区别对待原则分类处理涉（shè）案人员，做到罚当其（qí）罪、罪（zuì）责刑相适（shì）应。

重点惩（chéng）处非法集（jí）资（zī）犯罪活动（dòng）的组织者、领导者和管理人员（yuán），包括单位犯罪中的上级单位（总公司、母公司）的（de）核心层、管理层（céng）和骨（gǔ）干人员，下（xià）属单位（分公（gōng）司、子（zǐ）公司）的管（guǎn）理层（céng）和骨干人员，以及其他发挥主要作用的（de）人员。

对于涉案人（rén）员积（jī）极（jí）配（pèi）合调查、主动退赃退赔、真诚认（rèn）罪悔罪的，可以（yǐ）依（yī）法从轻处罚；其中情（qíng）节（jiē）轻微的，可以（yǐ）免除（chú）处罚（fá）；情节显著轻微、危害不大（dà）的，不作（zuò）为（wéi）犯罪处理。

七、关于管（guǎn）辖问题

跨区域非法集资（zī）刑事（shì）案件按照（zhào）《国务院关（guān）于进一步做好防范和（hé）处置非法集资工作的意见（jiàn）》（国发〔2015〕59号）确定的工作（zuò）原则（zé）办理。如果合并侦查、诉讼更为适宜的，可（kě）以（yǐ）合并（bìng）办（bàn）理。

办（bàn）理（lǐ）跨区域非法集资刑事案件，如果（guǒ）多个公安机关（guān）都（dōu）有权立案侦查（chá）的，一般由主要犯罪地公安机关作为案件主办地（dì），对主要犯罪嫌疑人立案侦（zhēn）查（chá）和（hé）移送审查起诉；由（yóu）其他犯罪地公安（ān）机关作为案件（jiàn）分办地（dì）根据案件具体情况（kuàng），对本地（dì）区犯罪嫌疑人（rén）立案侦查和移送审查起诉。

管辖不明或者（zhě）有争议的，按照有利于查清犯罪事实、有利于（yú）诉讼的原则，由其共同的上级（jí）公安机关（guān）协调确定或者（zhě）指定（dìng）有关公（gōng）安（ān）机关作为案（àn）件主（zhǔ）办地立案侦查。需（xū）要提请批（pī）准逮捕（bǔ）、移（yí）送审查起诉、提起公诉的，由分别立（lì）案侦查的公（gōng）安机关所在地的人民（mín）检察院、人民法院受（shòu）理。

对（duì）于（yú）重（chóng）大（dà）、疑难、复杂的跨区域非法集（jí）资刑事案（àn）件，公安机（jī）关应当（dāng）在协调确定（dìng）或者（zhě）指定案件主办地立案（àn）侦查的同时，通报（bào）同（tóng）级人民检察院、人民（mín）法院。人民检察院、人民法院参照前款（kuǎn）规（guī）定，确定主要犯罪地作为案（àn）件主办（bàn）地（dì），其他犯罪地作为案件（jiàn）分办地，由所在地（dì）的人民检察院（yuàn）、人民法（fǎ）院负责起诉、审（shěn）判。

本条规定的“主要犯罪地”，包括非法集资活（huó）动的（de）主要组织、策划、实施地，集资行为人的注册地、主要营业（yè）地、主要办事机构所在地（dì），集资参（cān）与人的主要所在地等。

八、关（guān）于办案工作机制问题

案件主办地和其他涉（shè）案地办（bàn）案机关应当密切沟通（tōng）协（xié）调，协同推进侦（zhēn）查、起诉、审判、资产（chǎn）处（chù）置工作，配合有关部门最大限（xiàn）度追赃挽（wǎn）损。

案（àn）件（jiàn）主办地办（bàn）案机关应当统一负责主要犯（fàn）罪嫌疑人、被告人涉嫌非法（fǎ）集资全部犯（fàn）罪（zuì）事实的立案侦查、起（qǐ）诉、审判，防止遗漏犯罪事（shì）实；并应就全（quán）案处理政策、追诉主要犯罪嫌疑人（rén）、被告（gào）人的（de）证据要求（qiú）及诉讼时限、追赃挽损（sǔn）、资（zī）产处置（zhì）等工作要求，向（xiàng）其他涉案地办案机关进行通报。其他涉案地办案机关应当对本地区犯罪嫌疑人、被告人涉嫌（xián）非法集资的犯（fàn）罪（zuì）事（shì）实及时立案侦查、起诉、审判，积极协助主办地处（chù）置涉案资产。

案件（jiàn）主办地（dì）和其他涉案地办案机关应当建立和完善证据交换共享机制。对（duì）涉及主（zhǔ）要犯罪嫌疑人、被告人（rén）的证据，一般由案件主办地办案（àn）机关负责收集，其他涉案（àn）地提供协助。案件主办地办案机关应当及时通报接收涉及主要犯罪嫌疑人、被告人的证据（jù）材料（liào）的程序及要求。其他涉案地（dì）办（bàn）案机关需要案（àn）件（jiàn）主办（bàn）地提（tí）供证据材（cái）料的，应当向案（àn）件（jiàn）主办地办案机关提出证据需（xū）求，由案件主办地收集并依（yī）法（fǎ）移送。无法移送证据（jù）原件的，应当在移送复制件（jiàn）的同时，按照（zhào）相关（guān）规定（dìng）作出说明。

九、关于涉案财物追缴处置问题

办理跨区域非法集资刑事案（àn）件，案件（jiàn）主办地办案（àn）机关应当（dāng）及时归集涉案财（cái）物，为统一资产处置（zhì）做好基础性工（gōng）作。其（qí）他（tā）涉案地办案机关应当及（jí）时（shí）查明涉（shè）案财物，明确（què）其来源（yuán）、去（qù）向、用途、流转情况，依法办理（lǐ）查（chá）封、扣押、冻结手续，并制作详细清单，对扣押（yā）款项（xiàng）应当设立（lì）明细账，在扣押后立即（jí）存（cún）入办案机（jī）关唯一合规账户，并将有关情况提供案件主（zhǔ）办地办案（àn）机关（guān）。

人民法院、人民检察院（yuàn）、公安机关应当严格依照刑事诉讼法和（hé）相关司法解释的规定（dìng），依法移送、审查、处（chù）理查封、扣押（yā）、冻结（jié）的涉案财物。对审（shěn）判时尚未追（zhuī）缴（jiǎo）到案或（huò）者（zhě）尚未足额（é）退赔的（de）违法所得，人民法（fǎ）院应当判（pàn）决（jué）继（jì）续追（zhuī）缴或者责令退赔，并由人（rén）民法院负责执行，处（chù）置非法集资职能部门、人民检察院、公安机关等应当（dāng）予以（yǐ）配（pèi）合。

人民法院对涉案财物依法作出判决后，有关地方和部门应当在处置非法集资职能部（bù）门（mén）统筹协调下，切实履行协作义（yì）务，综合运用多（duō）种手段，做好涉案财（cái）物清运、财产变现、资金归集、资金（jīn）清退等工（gōng）作，确保最大限度减少实际（jì）损失。

根据有关规定（dìng），查封、扣押、冻结的涉案财物，一般应在诉（sù）讼终结后返还（hái）集资参与人。涉（shè）案财（cái）物不足全部返还的，按照集资参与人的集（jí）资额比例返（fǎn）还。退赔集资参与人的损失一（yī）般优先于其他（tā）民（mín）事债务以及罚金、没收财产的执行。

十、关于集资参与人权利保障问（wèn）题（tí）

集资参与人，是指向非法集资活（huó）动投入资金的（de）单位和个人（rén），为（wéi）非法（fǎ）集（jí）资活动提（tí）供帮助并获（huò）取经济利益的单位和个人（rén）除外。

人民法院、人民检察（chá）院、公安机关应当通过及时（shí）公（gōng）布案件进展、涉案（àn）资（zī）产处置情况等方式，依法保障（zhàng）集资（zī）参与人的（de）合法权利。集资参与（yǔ）人可以推选代（dài）表人向人（rén）民法院提出相关意见和建议（yì）；推选不出代表人的，人民法院可（kě）以指定代表人。人（rén）民法（fǎ）院可以（yǐ）视案（àn）件情况决定（dìng）集资（zī）参与人（rén）代表人参加（jiā）或者旁听庭审（shěn），对集（jí）资参与（yǔ）人提（tí）起（qǐ）附带民（mín）事诉讼等请求不予受理。

十一、关于行（háng）政（zhèng）执法与刑事司法衔接问题

处置非法（fǎ）集资职能部门或者有关行政主管部门，在调查非法集资行为或者行政执法过程中，认为案情重大、疑难、复杂的（de），可（kě）以商请公安机关就追诉标准、证据固定等问（wèn）题（tí）提出咨询或者参考意见；发（fā）现非法集资行为涉嫌犯罪的，应当按照《行政执法机关移（yí）送（sòng）涉（shè）嫌（xián）犯罪案件的规定》等规定，履（lǚ）行（háng）相关手续（xù），在规定的期限内将案件移送公安机关。

人民法院、人民检察院（yuàn）、公安机关在（zài）办理非法集资刑事案件过程中，可商请处置非法（fǎ）集资职能部门或者有关行政（zhèng）主（zhǔ）管部门指派（pài）专业（yè）人员配（pèi）合开展工作，协助（zhù）查阅（yuè）、复制有关专（zhuān）业资（zī）料，就案件涉及的专业问题（tí）出具认定意见。涉及需要（yào）行政处理（lǐ）的（de）事项，应当及时移交处（chù）置非法集资职能部门或者有关（guān）行政主管部门依法处理。

十二、关于国家（jiā）工（gōng）作人员相关（guān）法律责任问题

国家工作（zuò）人员具有下列行为（wéi）之一，构成犯罪的（de），应当依法追究刑事责（zé）任（rèn）：

（一）明知单位和个人所（suǒ）申请机构或者（zhě）业务涉嫌（xián）非法集资，仍为其办理（lǐ）行政许可（kě）或者注册（cè）手续的（de）；

（二）明知所主管、监管（guǎn）的单（dān）位有涉嫌非法集资行为（wéi），未依（yī）法及时处理或者（zhě）移送（sòng）处（chù）置非法集资（zī）职能部门的；

（三（sān））查处非法（fǎ）集资过程中滥用职（zhí）权、玩（wán）忽（hū）职守、徇私舞弊的；

（四）徇私舞弊不向（xiàng）司（sī）法机关移交非法集资刑（xíng）事案件的；

（五）其（qí）他通过职（zhí）务（wù）行为（wéi）或者利用（yòng）职务（wù）影响，支持、帮助、纵容非法集（jí）资的。

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